“Hoe ik me verbonden voel met een student? Oef... ik spreek zelden echte klanten…” Aan het woord is mijn collega Ineke, product owner van duo.nl. Ze houdt een geel touw vast. Aan de andere kant van het touw staat Britt, een student. Studenten zijn de grootste doelgroep van onze organisatie, de Dienst Uitvoering Onderwijs. Het is laat in de middag, we staan in een bijna lege kantine. Britt en Ineke doen mee aan een van mijn experimenten. Hoe verbonden voel jij je, in je werk als ambtenaar met onze doelgroep? Hoe vind jij dat die verbinding moet zijn? En herkent Britt zich daar ook in?
Nadat ik in september 2018 begon aan mijn design research naar de verbinding tussen overheid en burger, was dit een van de eerste experimenten waarbij ik mijn collega’s betrok. In mijn eerdere onderzoeken naar de digitale dienstverlening van DUO, vond ik het lastig dat ik meestal aan het eind van het proces mijn werk deed. Na een bezoek aan een school of bij iemand thuis, kwam ik op kantoor met een advies waar geen plek voor was. “De website is al bijna af, we kunnen hem nu niet meer anders opzetten.” Of: “Ja, maar dat is beleid, daar gaan we niet over.” Er kon hoogstens een knop gebruiksvriendelijker of een tekst begrijpelijker. De rest was al besloten. “Hadden mijn collega’s eerder in het proces maar meer begrip voor de burger”, dacht ik soms stiekem.
IDEO is een Amerikaanse design agency en de grondlegger van human centered design. www.ideo.com
Toen ik in 2013 begon als onderzoeker, leerde ik over human centered design. Om goede (digitale) diensten te maken, kijk je door drie invalshoeken: techniek, organisatie en mens. Bij de overheid begint het meestal bij een wet: de Tweede Kamer bedenkt dat er een wet moet komen, de minister geeft de opdracht en de uitvoeringsorganisatie voert het uit. Dat doet de uitvoeringsorganisatie door eerst te analyseren hoe we die wet kunnen vertalen naar de techniek en welke impact het heeft op de organisatie. Op het laatst kijken we of het gebruiksvriendelijk is wat we bedacht hebben. Maar wat nu als we het zouden omdraaien: beginnen bij de mens en dat perspectief leidend maken?
De drie invalshoeken van human centered design. Begin bij het menselijk perspectief.
Om te beginnen bij de mens, moet je wel weten wie die mens dan is. Daarom wilde ik weten hoe mijn collega’s zich verbonden voelden met de doelgroep. Kunnen ze zich inleven in de ander? En waar is die empathie op gebaseerd?
Over dit experiment schreef ik op mijn onderzoeksblog ‘De begripvolle ambtenaar’, 18 november 2018.
Met het gele touw verbond ik behalve Ineke nog meer collega’s met studenten. Al deze collega’s hadden een andere plek in het proces van wet naar loket. Het leverde fascinerende gesprekken op. Voor mijn collega’s was het confronterend. De studenten die meededen, Britt en Milo, stelden vragen over de stufi: “hoe deed je het zelf vroeger? Leende je? Wat zou je je kinderen adviseren? En hoe vind je dat de verbinding tussen DUO en studenten zou moeten zijn?”
Iedereen zei wat anders, gebaseerd op eigen ervaringen. Iedereen had een eigen beeld van hoe de verbinding moest zijn, wie de touwtjes in handen mocht hebben en wat ‘goed lenen’ eigenlijk is. De een stond dichtbij, de ander ver weg. Een collega legde het touw op de grond. “Hoezo moest hij eigenlijk verbonden zijn met een student?”
Mijn collega's beelden met het gele touw uit hoe zij de verbinding tussen hen en de student ervaren.
Ik realiseerde me dat we het hier niet vaak over hebben. Hoe wij ambtenaren ons verbonden voelen met burgers. Toch maken al deze collega’s ergens in de estafette beslissingen die impact hebben op die verbinding. Hoe knoppen werken, hoe teksten er staan, hoe koppelingen worden gemaakt tussen verschillende applicaties of registers.
Het internet is stuk. Maar we kunnen het maken, De Geus.
Marleen Stikker schrijft in Het internet is stuk dat “technologie geen hogere macht is, geen godheid en ook niet iets wat vanzelf ontstaat. Technologieën zijn culturele artefacten. Technologie is mensenwerk. Wij ontwerpen technologie en technologie weerspiegelt onze culturele en politieke waarden. Het doet ertoe welke keuzes worden gemaakt bij het ontwikkelen van technologie en wie er achter de tekentafel zit.” De computers van de overheid hebben de waarden van hun makers in zich.
Digitale disciplinering. Over ict, organisatie, wetgeving en het automatiseren van beschikkingen, dissertatie KUB, Delft: Eburon.
Hoogleraren Bestuurskunde Stavros Zouridis (Tilburg Universiteit) en Mark Bovens (Universiteit Utrecht) noemen de makers van de digitale overheid systeem-level-bureaucraten. Doordat de overheid vaker digitaal is, is de afstand tot de burger groter geworden dan vroeger. De voorkant van de overheid is steeds vaker een computerscherm en ambtenaren verschuiven zelf steeds meer naar de achterkant van de overheid. Zouridis deed eind jaren 90 onderzoek naar de opkomst van deze systeem-level-bureaucratie, onder andere bij DUO. In zijn proefschrift beschrijft hij hoe DUO in de decennia daarvoor veranderd is. Van klassieke ambtenarij met klerken die parafen zetten onder papieren aanvragen, naar zacht zoemende datacenters waar geautomatiseerd besloten wordt over zelf-ingestuurde-aanvragen van burgers. De overheid is een computer geworden.
Van street-level bureaucratie naar system-level bureaucratie. Over ICT, ambtelijke discretie en de democratische rechtstaat, NJB, 77, 2 (11 januari 2002): 65-74.
In 2002 schreef hij samen met Mark Bovens dat dit zowel voor- als nadelen heeft. Het is goed, want de street-level-ambtenaar van vroeger had veel te veel macht. Hij kon, uit het raam kijkend, besluiten dat jij niet aan zijn idee van onvermogend voldeed. Jij kwam namelijk met de auto, en kwam dus niet in aanmerking voor rijksstudietoelage. “Dankzij ICT is de uitvoering van de wet vrijwel volledig gedisciplineerd. Regelgeving en uitvoering lopen in beginsel geheel parallel. Niet de rechter, zoals bij Montesquieu, maar de uitvoeringsorganisatie zelf is de ‘bouche de la loi’.”
Ze gaan door: “Het zijn met name de systeemontwerpers, beleidsjuristen en automatiseringsexperts die te beschouwen zijn als de nieuwe equivalenten van de oude street-level-bureaucraten. Daarmee bedoelen we dat zij degenen zijn wier keuzes mede bepalend kunnen zijn voor beleid zoals dat in de praktijk vorm krijgt. […] Deze systeem-level-bureaucraten maken voortdurend keuzes: welke definities worden gehanteerd, hoe worden vage termen ingevuld, welke processen worden op welke manier ingericht en met elkaar verbonden? Daarmee zijn ze, net als eertijds de street-level-bureaucraten, geen dociele beleidsuitvoerders maar beleidsmakers.”
“Ik had dus gelijk”, dacht ik. “Het maakt uit hoe wij onze keuzes maken, en mijn collega’s hebben dus inderdaad meer begrip voor de burger nodig.” Wie beter dan ikzelf kan hen daarmee helpen? Ik hoorde immers al die verhalen van burgers uit eerste hand. Het is mijn taak, als gebruikersonderzoeker, om de mens achter de wet te laten zien.
Binnen DUO heb ik dat altijd gedaan door verhalen te vertellen. Ik begon bijvoorbeeld een blog en mailde een tijd elke maandag een ‘stukje over de klant’ door. Ik hing tekeningen van studenten op in de gang, sleepte studenten naar binnen als verrassingsbezoek voor collega’s en organiseerde samenwerkingen tussen ontwikkelteams en scholieren en studenten. Veel collega’s werden er enthousiast van, maar veranderde er ook echt iets?
Over dit experiment schreef ik op mijn onderzoeksblog: ‘Verhalen voor ambtenaren’, 15 maart 2019.
In februari 2019 zat ik samen met drie collega’s van DUO's servicekantoor in Rotterdam in een klein vergaderzaaltje. Ik vertelde hen verhalen over studenten en filmde hun reactie. Ik wilde weten wat de impact van deze verhalen waren. En of ze inderdaad tot meer begrip leidden.
Een van de verhalen ging over mijn eigen zusje, Renske. Ze vertelde over haar studieschuld en de druk van het moeten presteren. Over haar relaas heen, liet ik de Koninklijke aankondiging lopen van het nieuwe leenstelsel. Mijn collega’s moesten kiezen: focus ik me op de tekst, de wet, of luister ik naar haar, dat meisje dat vertelt hoe ze het ervaart.
Er laaide een discussie op. Zo vonden mijn collega’s dat ik de verkeerde verhalen vertelde. “Jouw zusje heeft het prima voor elkaar, we krijgen hier ook jonge moeders aan de balie. Een baby in de kinderwagen en een betalingsachterstand voor lesgeld. ‘Laat de deurwaarder dan maar komen’, zeggen ze, ‘want ik kan het bedrag nu echt niet betalen’.”
En daarnaast was het ook zo lastig dat ze zo te maken hadden met die wet. “Je moet de wet en die persoon op elkaar afstemmen, en dat gaat gewoon niet altijd. Aan het einde van de dag zit je toch met die wet in je hand je werk te doen.” Meer begrip… ja, dat kun je wel hebben, maar daar kun je niks mee.
Ik begon me te verdiepen in wat 'begrip hebben' eigenlijk is. Al snel belandde ik in een filosofische discussie over empathie, je inleven in de ander. Ik ontdekte bijvoorbeeld dat empathie ook veel nadelen heeft. Het is willekeurig. Ik heb empathie voor mijn zusje, Renske. Natuurlijk. Ik ken haar al mijn hele leven. Ik was acht toen ze geboren werd en ze zal altijd mijn kleine zusje blijven. Ik ben gek op haar, en daardoor kan ik me goed inleven in haar en haar ingewikkelde relatie met DUO.
Het empatisch teveel, op naar een werkbare onverschilligheid, De bezige bij.
De Belgische filosoof Ignaas Devisch pleit in zijn boek Het empatisch teveel voor een ‘werkbare onverschilligheid’. We kunnen nooit op basis van empathie als mensen met elkaar samenleven, zegt hij. Daarom hebben we de zorg voor elkaar geoutsourced naar de overheid. Wij staan een deel van ons inkomen af en de overheid zorgt voor ons op basis van een rechtvaardige verdeling. We hoeven elkaar dus niet te kennen of ons om elkaar te bekommeren. Maar we zijn wel zeker van zorg. Deze solidariteit via de overheid hoeft niet te voldoen aan de voorwaarden die bij empathie horen. Een ambtenaar hoeft geen empathie voor jou te voelen voordat je van je recht gebruik kunt maken. Juist bij overheidsbeslissingen hoort empathie geen rol te spelen.
Het voelde alsof ik terug was bij af. Empathie is niet de heilige graal, zoals ik altijd dacht. De verhalen die ik vertel, leiden niet per se tot meer begrip bij mijn collega’s. Meer begrip maakt ook niet ‘dat het vanzelf wel goed komt voor de burger’. Als ambtenaar zit je toch ook met die wet in de hand. Alleen kun je empathie ook niet helemaal de laan uitsturen. Als we willen dat de digitale overheid begint bij het menselijk perspectief, dan hebben we toch een portie inlevingsvermogen in de ander nodig, daar aan de andere kant van dat gele touw. Een portie begrip voor de burger die verbonden is met de overheid, door het systeem dat wij maken.
Ik besloot de term begripvol te gebruiken. Daar zit veel in. Ten eerste hoor ik vaak dat burgers dat van ons verwachten: dat we begripvol zijn naar hen. Ten tweede zit in begripvol zowel begrip als begrijpen. Het één is invoelend, het ander is meer rationeel. Beide vind ik nodig. En als laatste zegt begripvol iets over de mate van begrip. Begrip is een schaal. Het is niet alles of niets, maar komt in verschillende varianten. Ik wil een manier vinden van begripvol zijn als overheid die voldoet aan de verwachting van de burger, én die past bij de ambtenaar.
Kortom: we moeten praten over hoe wij ambtenaren ons verbonden voelen met studenten. En hoe dat bepaalt hoe wij onze keuzes maken. Hoe wij begripvolle ambtenaren zijn.
In het volgende essay vertel ik welke methodes ik ontwierp om te praten over hoe wij begripvolle ambtenaren zijn. Een van die methodes is het foto-interview. Mijn collega's laten zichzelf zien, letterlijk, door zich te laten fotograferen als een begripvolle ambtenaar. Die beelden en hun verhaal deelde ik op mijn blog waar iedereen het kon lezen. Dat maakte wat los, binnen en buiten DUO. Lees verder...
