Terwijl product owner Ineke via een geel touw verbonden was met Britt, een student, vertelde ze hoe ze de relatie tussen DUO en studenten het liefst zou zien. “Ik mag natuurlijk niet zeggen dat ze belangrijker zijn dan het ministerie van OCW, maar ik vind ze wel bijna op dezelfde plek staan.” Ze vertelde het terwijl ze dichter naar Britt toeliep, omdat ze graag nauwer verbonden wilde zijn. Als ambtenaar van een uitvoeringsorganisatie ken ik dat gevoel. Buiten het kantoorgebouw zeg je dat de student het belangrijkst is, binnen weet je dat de minister eigenlijk belangrijker is.
Ik voel dit niet alleen. Als je de verbinding tussen overheid en burger onderzoekt, kom je uiteindelijk ook uit bij de politiek. Want wij, DUO, zijn niet alleen met studenten verbonden. Het ministerie, en de Tweede Kamer, maken ook deel uit van de verbinding.
Rob, Henk, Henrieke en Mirjam vertellen:
In het foto-interview met functioneel ontwerper Rob dook ik op dit thema de diepte in. “Het zou goed zijn als politiek en techniek meer inzicht krijgen in elkaars wereld en misschien zelfs samen plannen maken” opperde ik. “Ik weet niet of we ooit in die wereld terecht komen,” zei Rob. Wat volgde was een uiteenzetting van zijn kant hoe het leenstelsel technisch vertaald werd naar het Studiefinancieringssysteem waarmee DUO deze wet geautomatiseerd uitvoert. “Ik heb het eens in een vragenuurtje aan de minister gevraagd,” vertelde Rob.
Het antwoord op zijn vraag vond ik in de archieven van de Tweede Kamer. Bij elke nieuwe wet doen uitvoeringsorganisaties een uitvoeringstoets. In zo’n toets krijgt DUO een paar weken de tijd om de impact op de uitvoering te onderzoeken, met name op de technische systemen en de organisatie als geheel. Simpel gezegd: het ministerie vraagt of we de wet kunnen uitvoeren. En wij zeggen eigenlijk altijd: ja, maar dat kost zoveel en duurt zolang.
Uitvoeringstoets Dienst Uitvoering Onderwijs wetsvoorstel studievoorschot, 27 oktober 2014, archief Tweede Kamer.
Tweede Kamer verslag van Wet studievoorschot hoger onderwijs, 27 oktober 2014, archief Tweede Kamer
Die uitvoeringstoetsen zijn openbaar, net zoals de gesprekken die de minister bij het invoeren van een wet met de Tweede Kamer voert. In de twee jaar voor de invoering van het leenstelsel werd er met regelmaat over gediscussieerd. De impact op de uitvoering kwam ook langs. In het archief las ik terug dat DUO aangeeft: “ja, het kan, maar… dit is hoe groot de wijziging van de studiefinanciering is voor de techniek, de kosten van de uitvoering en de organisatie.”
De minister geeft op zijn beurt een ingekorte versie terug aan de Kamer: “DUO heeft een analyse gemaakt van de verschillende onderdelen uit het onderhavige wetsvoorstel en heeft vastgesteld dat invoering op de door de regering voorgestelde invoeringsdata mogelijk is. De conclusie die de regering hieruit trekt, is dat DUO de nieuwe regeling kan uitvoeren en tijdig kan implementeren. Dit wordt gerealiseerd door een gefaseerde invoering van deze maatregelen in de geautomatiseerde systemen die DUO gebruikt voor de uitvoering van de studiefinanciering.”
Hier gaat het essay Onbegripvol patroon #1 over.
En ja, dat klopt wel, maar het is niet het hele verhaal. De uitvoering zegt ten slotte altijd ja. DUO heeft het uiteindelijk ook geflikt, het leenstelsel werd ingevoerd en drie jaar later leverde DUO een mooi prestigeproject op: het nieuwe Studiefinancieringssysteem. Maar goedkoop was het niet en bewerkelijk zeker. En het geeft ons ook een dubbele relatie met studenten waarbij we aan de ene kant objectief over geld lenen moeten communiceren (het collectief) en aan de andere kant gevraagd worden om studenten te helpen om bewust te lenen om problemen voor te zijn (het individu).
Het is niet alleen bij nieuwe wetgeving dat deze top-down gang van zaken speelt. Het komt elke dag in kleine klusjes terug. Tekstschrijver Henk vertelt hoe dit bij de webredactie gaat. Hij noemt ze gekscherend beleidsvogels: collega’s die niet in de eerste plaats voor de student werken, maar voor degene boven hen. Zeker niet uit kwade wil, maar uit gewoonte, of uit oprecht geloof dat ze hun werk dan goed doen.
“Het gaat altijd om de taak. Iemand wil iets doen. Dat moet in een paar stappen lukken. Die weg bouw je met teksten. Het gaat er niet om dat je mooie zinnen maakt. Dan moet je een boek gaan schrijven. Als overheid hebben we een monopoliepositie. We vertellen dingen op de site waar klanten helemaal niet op zitten te wachten. Geen student wil dat we naar Den Haag gaan om eens uit te vissen hoe die wet nu juridisch in mekaar zit. Ze willen dat we hen zien.”
Henk leest tijdens zijn foto-interview kaartjes die studenten aan DUO schreven.
Governments’ key competitor is complexity, 27 oktober 2019
Als tekstschrijver zit je als een van de laatsten in de keten. Soms zijn de teksten al drie keer de organisatie rondgegaan en juridisch helemaal afgestemd. Een tekstschrijver heet dan lastig als hij zegt: ‘Ja, jongens, dit kan ik zo niet publiceren, want geen student begrijpt dit’. De week voor het foto-interview stuurde Henk me een column door van Gerry McGovern, iemand van naam op het gebied van goede overheidswebsites. “Spot on!” zei Henk er vast bij via whatsapp. In de column schrijft McGovern:
“Bij de overheid is het erg moeilijk om tegen de ongeschreven regel in te gaan dat voor wie je echt werkt de politici zijn, en niet het volk. Het volk betaalt misschien je loon, maar ze geven je geen loonsverhoging en ze beslissen niet hoe je loopbaan gaat. Er is dus grote angst om slecht nieuws naar boven te communiceren. Degenen die echt op de burger gerichte digitale diensten proberen te maken, worden vaak gezien als onruststokers omdat ze steevast weerstand bieden aan uitbundige, hyperbolische hypes die politici behagen. Het is vooral gevaarlijk om te wijzen op tekortkomingen in iets dat op het punt staat gelanceerd te worden, aangezien euforisch groepsdenken en kop-in-het-zand gedrag het landschap overspoelen. Bij de overheid schieten ze niet alleen op de boodschapper, ze martelen hem eerst.”
Van street-level bureaucratie naar system-level bureaucratie. Over ICT, ambtelijke discretie en de democratische rechtsstaat, NJB, 77, 2 (11 januari 2002): 65-74.
Toch is het belangrijk om gebreken wel te blijven noemen, de discussie te blijven aangaan en voor de student in de bres te blijven springen. Want techniek is niet neutraal. Het sluit aan bij wat hoogleraren Bestuurskunde Mark Bovens en Stavros Zouridis schrijven over de ruimte (en verantwoordelijkheid) die iedere ambtenaar heeft om zelf keuzes te maken:
“Het zijn met name de systeemontwerpers, beleidsjuristen en automatiseringsexperts die te beschouwen zijn als de nieuwe equivalenten van de oude street-level-bureaucraten. Daarmee bedoelen we dat zij degenen zijn wier keuzes mede bepalend kunnen zijn voor beleid zoals dat in de praktijk vorm krijgt. Deze systeem-level-bureaucraten beschikken namelijk over de nodige discretionaire ruimte bij het omzetten van wettelijke kaders in concrete algoritmen, beslisbomen en modules. […] Deze systeem-level-bureaucraten maken voortdurend keuzes: welke definities worden gehanteerd, hoe worden vage termen ingevuld, welke processen worden op welke manier ingericht en met elkaar verbonden? Daarmee zijn ze, net als eertijds de street-level-bureaucraten, geen dociele beleidsuitvoerders maar beleidsmakers.
In de Troonrede noemde de Koning het immers: ‘Bij het overheidsloket is waar de burger de overheid ontmoet.” Hier moet het gebeuren. Bij het (digitale) loket krijgt beleid pas impact.
In het gesprek met delivery manager Gabe komt het ministerie ook om de hoek kijken. Gabe: “Zij moeten het ook begrijpen. Wij moeten ook met hun wensen rekening houden.” Bij nieuwe wetgeving wil DUO dit agile aanpakken. Dat betekent dat zelfsturende teams in korte cyclische sprints steeds een minimal viable product opleveren. En je het dus niet zoals vroeger drie jaar van te voren uitplant en als een waterval van de een naar de ander laat gaan. Agile werken betekent juist met meerdere disciplines uit de estafette samen sprinten.
Maar het ministerie wil bijvoorbeeld dat een wet begin 2022 ingaat en wil graag aan het begin weten hoe die wet uitgevoerd wordt. Politiek plannen is dus een hele andere cyclus dan software-ontwikkeling. Aan de binnenkant wil je agile werken, maar aan de buitenkant moet je het project verkopen met vaste mijlpalen en opleverdata. “Ik zit dan vaak met cross reference modellen te vertalen tussen twee werelden.” Domeinarchitect Frits geeft het ook aan: “We moeten het van te voren bedenken, dat is gek, want het moet juist samen met je klant ontstaan.”
Power, design and possibilities, 23 november 2016 (medium.com).
De Britse Richard Pope, die onder andere 5 jaar voor de Government Digital Service in Engeland heeft gewerkt, schrijft over de verschuiving van macht door de jaren heen. Politiek gaat over macht, zegt hij. De macht die software heeft, is de laatste decennia enorm toegenomen. “Of je het nu leuk vindt of niet, als je in de ICT of design werkt, dan werk je in de politiek.” Hij laat zien hoe de overheidscomputer medebepalend is voor het beleid dat bedacht wordt. Als voorbeeld noemt hij een verkiezingsbelofte die na de verkiezing niet zo 1-2-3 waargemaakt kan worden omdat het technisch niet haalbaar of wenselijk is. Software is medebepalend voor hoe het beleid is.
Past de manier waarop we de overheidscomputer maken dan nog wel bij de manier waarop we politiek bedrijven in Nederland? Of past de politiek nog wel bij de manier waarop de maatschappij digitaliseert?
Als techniek, en de ambtenaren die de techniek maken (de systeem-ontwerpers), zelf geen ‘dociele uitvoerders maar mede-beleidsmakers zijn’, dan moeten we hier een eerlijk gesprek over voeren. Hoe bepalend is de stem van de uitvoering? Hoe zwaar weegt een uitvoeringstoets eigenlijk mee in het maken van beleid? Of is dat vooral om het ‘afgevinkt’ te hebben en het in ‘de week te leggen’ zodat de uitvoering alvast kan beginnen?
Het gesprek over de impact van beleidswijzigingen op de uitvoering is meestal een éénrichtingsgesprek. De uitvoering zegt immers altijd ja. Accountmanager Mirjam pleit voor een gesprek in twee richtingen:
“De verbinding maken tussen beleid en burger, dat is onze bedoeling. Daar kunnen we onze menselijkheid toepassen. Dat is moeilijk, maar het is ook onze kracht. Aan de ene kant stáán voor de student bij het ministerie. En bij de student pal staan voor het beleid en het ministerie.”
Daarom hier mijn pleidooi voor een gesprek dat beide richtingen opgaat. In drie andere essays schrijf ik hoe we onbegripvolle patronen kunnen doorbreken door een begripvolle ambtenaar te zijn. Ik bepleit dat we begripvolle ambtenaren zijn door
• samen met burgers onze verbinding te ontwerpen.
• onszelf te zijn en moreel leiderschap te tonen bij de keuzes die wij maken.
• ons deel in het geheel te weten en daar verantwoordelijkheid voor te nemen.
Alledrie leiden tot een extra stap. Dat wij, de uitvoering verantwoordelijkheid nemen en ook in dialoog gaan met onze politieke bazen. Ik denk aan onderzoekshoogleraar Brené Brown die ons oproept om te durven leiden: een rechte rug en een open houding, eerlijk zijn, af en toe nee zeggen en opkomen voor de burger. Dat is tegen de status quo in. Want ‘eigenlijk mogen we de burger niet belangrijker vinden dan de minister’. En moeten we ‘oppassen dat de uitvoering niet politiek wordt’.
Ruined by design. How designers destroyed the world and what we can do to fix it, Uitgave in eigen beheer.
In de zomer van 2019 las ik Ruined by design, geschreven door Mike Monteiro, een Amerikaanse ontwerper. Hij schrijft dat de wereld precies is zoals we hem ontworpen hebben: ‘fucked’. Hij is nogal recht voor zijn raap. In zijn boek gaat hij los op de bedrijven in Silicon Valley en de (meestal witte mannelijke) ontwerpers die daar werken. Hij noemt ontwerpers poortwachters. Want design, net als ICT, is politiek. Poortwachters horen hun verantwoordelijkheid te nemen om mensen te beschermen. Hij geeft tal van onethische voorbeelden die in alle moderne digitale bedrijven van nu zitten. Er werken mensen bij die bedrijven. Mensen die die dark patterns ontworpen hebben.
Halverwege het boek kwam ik een plaatje tegen van iemand die ‘het van binnenuit wilde veranderen’. Hij zat vast in een slang. Ik moest lachen en plaatste het op twitter.
En nu ik dit schrijf, moet ik een beetje huilen. Ik denk aan de column van Gerry McGovern en hoe het soms inderdaad kan voelen om de overheid van binnenuit te willen veranderen. Om de poortwachter te willen zijn, maar door anderen als onruststoker gezien te worden. Je hebt dan het idee dat je langzaam verteerd wordt door ‘het systeem’ waarin je zit.
Waar Monteiro ontwerpers als poortwachters ziet, zie ik die rol bij de uitvoerders van de overheid. Wij zijn de systeemontwerpers. Wij bedenken hoe beleid bij de burger komt. Wij zijn de poort naar de burger. Bij ons komt de burger de overheid tegen, aldus de Koning.
Hoe beschermen we die poort? In het belang van onze burgers?
Wij kennen ‘die klanten’ toch het beste? Hun feedback sijpelt van alle kanten onze organisaties binnen. We hebben ze elke dag aan de telefoon, ze komen op onze website, laten berichtjes achter in onze feedbacktools, komen op onze Facebookkanalen en dienen bij ons hun bezwaren en klachten in. We doen zelf onderzoek naar hen. Monitoren data: waar komen veel vragen over binnen, welke mensen vergeten hun betaling en moeten we herinneren? Hoeveel studenten verhogen of verlagen hun lening? We onderzoeken waarom dit allemaal zo is. We luisteren en bedenken samen met hen.
Wij hebben alles wat nodig is om de poortwachter te kunnen zijn. We kennen de burgers bij naam. Ze staan in onze systemen, die wij hebben gemaakt. Wij, de uitvoering, de systeemontwerper, de begripvolle ambtenaar, wij moeten onze verantwoordelijkheid nemen.
Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Niet voor niets riep de slang zoveel herkenning bij me op.
Weten is nog geen doen, een realistisch perspectief op zelfredzaamheid, 2017.
Het begint met het gesprek aangaan. Gelukkig staan ministeries daar voor open. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid publiceerde begin 2017 het rapport ‘Weten is nog geen doen’. In het rapport beveelt de WRR aan om bij voorgenomen beleid en regelgeving vooraf te toetsen of de regeling ‘doenlijk’ is voor burgers. Zij moeten de wet niet alleen kennen maar ook ‘kunnen’. De kernvraag in deze toets luidt: gaat de regeling uit van realistische aannames over de mentale belastbaarheid van burgers? Sinds 2017 is bij een uitvoeringstoets ruimte gemaakt voor de burger. Hoera!
Niet alleen de wet kennen, maar ook de wet kunnen.
Bij een uitvoeringstoets kunnen ministeries nu ook vragen of de uitvoering de nieuwe wet wil toetsen op ‘doenvermogen’. Zelf mocht ik in de zomer van 2019 meewerken aan de doenvermogentoets van DUO aan het ministerie van Sociale Zaken over de nieuwe wet Inburgering die in de maak is. Ik gebruikte hiervoor het onderzoek dat ik twee jaar eerder deed naar Inburgeren en waar ik weken meeliep met buurtbewoners die een jaar eerder naar Nederland waren gevlucht.
Door deze doenvermogentoets zag ik in hoe belangrijk het is dat je als uitvoeringsorganisatie je burger goed kent. Dat je de kennis over die burger en over de relatie die je samen hebt, goed in je organisatie deelt. Dat je dus geen rapporten bewaart, verspreid over allerlei afdelingsschijven, maar in een goed centraal onderzoeksarchief. Hoe belangrijk het is dat je onderzoek onderbouwt en toegankelijk kunt aanbieden. Dat je het ook echt op het moment dat het ministerie wil luisteren zo van de plank kunt trekken en kunt zeggen ‘hier is het’. Poortwachter zijn betekent dat je voorbereid bent en dat je continu investeert in het begrijpen van de burger.
Poortwachter zijn betekent ook dat je de sleutel hebt. Dus dat de deur soms niet open gaat. Dat je ‘nee’ zegt, tegen de minister. Dat is spannend. Ik vind het, eerlijk gezegd, zelfs spannend om het zo op te schrijven. De dynamiek tussen politiek en uitvoering is de laatste jaren zo veranderd dat ‘nee zeggen’ not done is. Ik noem twee ontwikkelingen.
Een geschiedenis van het onderwijs in Nederland, Wereldbibliotheek.
Als eerste de politiek. Die is steeds meer versnipperd in allerlei partijen die moeten samenwerken. Politieke partijen voelen de urgentie om hun stempel op beleid te drukken en daarmee hun burger te vertegenwoordigen. Wisselingen in wetgeving volgen elkaar steeds sneller op. Wetten zijn steeds vaker een compromis met allerlei uitzonderingen. Piet de Rooij beschrijft deze ontwikkeling in het onderwijsdomein: hoe de afgelopen 100 jaar onderwijsvernieuwing zich steeds rapper opnieuw uitvond. “Het leek wel alsof elke onderwijsminister een eigen vernieuwing wilde.”
Uitvoeringsorganisaties krijgen steeds meer veranderingen in beleid voor hun kiezen. Zoveel dat sommige backlogs voor de komende jaren al gevuld zijn. Daar nog user stories van burgers aan toevoegen is stress toevoegen aan het ontwikkelteam. Of ze komen onderaan de oneindig lange lijst van to do's.
Ten tweede zijn uitvoeringsorganisaties ook veranderd. Ze groeiden en werden zelfstandige instituten waar inmiddels duizenden ambtenaren werken. Topambtenaren kregen hierdoor steeds meer macht, zaten soms jaren op dezelfde plek waar een minister elke vier jaar wisselt. Dat ging scheef, en daarom besloten we in Nederland dat ook topambtenaren moeten wisselen. In 1995 werd de Algemene Bestuursdienst (ABDTopconsult) opgericht. Vanuit een rijksbrede pool kunnen deze uitvoeringsdirecteuren nu steeds voor maximaal 7 jaar aan de slag voordat zij weer naar een andere organisatie moeten. De macht verschoof weer meer naar Den Haag.
In de podcast Haagse Zaken van 22 februari 2020 wordt deze ontwikkeling uitvoerig besproken.
Podcast Haagse Zaken dook in deze Algemene Bestuursdienst en de dynamiek die dat oplevert tussen politiek en uitvoering. Zij schetsen een cultuur die bestaat uit ‘niet nee durven zeggen’. Je loopbaan als topambtenaar hangt af van de paar jaar die je op een plek bent. Topambtenaren zitten dus in hetzelfde schuitje als tekstschrijver Henk en zijn beleidsvogels: niet de burger, maar degene boven jou bepaalt het verloop van je carrière. Niet alleen onderop is ‘nee zeggen’ moeilijk, het zit in onze hele organisaties: van boven tot beneden.
Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, 6 juni 1998.
Toen ik collega’s begon te foto-interviewen en hun verhalen op mijn blog plaatste, kreeg ik behalve aanmoediging ook kritiek. "Het is ook jouw taak om de minister te beschermen," zei een collega. Maar waarom is je uitspreken en vertellen hoe je je werk doet, niet de minister beschermen? In de Podcast Haagse Zaken hoorde ik over de ‘Oekaze Kok’, een wet uit 1998, die vandaag ook van kracht is, waarbij het niet de bedoeling is dat ambtenaren met journalisten of kamerleden praten, tenzij de minister dat naar hen delegeert.
Nu moet ik eerlijk bekennen dat de minister mij nooit gevraagd heeft om mijn collega’s te fotograferen en hun eerlijke verhalen op een blog te delen. Dat is nooit een ‘officiële dienstopdracht’ geweest. Hoe moet ik dit openbare foto-onderzoek zien in dit licht? Mag ik dit wel doen? Hebben mijn kritische collega’s gelijk en ben ik niet integer?
Ook op deze site laat ik opnieuw de mensen achter het systeem zien en daarbij hun eerlijke verhalen waarom ze wel of niet een begripvolle ambtenaar kunnen zijn. Ik leg hiermee de onbegripvolle patronen van de digitale overheid bloot.
De digitale republiek, democratie en rechtsstaat in de informatiemaatschappij, Amsterdam University Press.
Mark Bovens noemt het horizontaal verantwoording afleggen. Waar het meestal verticaal is, de minister doet het woord namens iedereen, en de uitvoering houdt dus de mond, gaat horizontaal verantwoording afleggen over de hele estafette die verantwoording aflegt over gemaakte keuzes. Ik lees hier een open overheid in. Een overheid die zichzelf laat zien. Die de hele estafette eerlijk laat zien en niet alleen de mooi gepolijste stukjes. Juist ook de dilemma’s, de moeilijke afwegingen en hoe de overheid bouwt aan een begripvolle verbinding met burgers.
In mijn onderzoek naar de begripvolle ambtenaar heb ik de kracht van openheid ontdekt. Door openbaar te bloggen over de verhalen van collega’s ontdekte ik, samen met mijn lezers, hoe DUO eigenlijk in elkaar zit en wat ieders werk inhoudt. Samen ontdekten we patronen, collega’s herkenden zichzelf in de verhalen en we kunnen erover praten. Ik leerde hoe mooi en belangrijk, en ja, ook kwetsbaar, het is om jezelf te laten zien. Als individu en samen als organisatie.
Mijn dappere collega's die zichzelf laten zien.
Ten tijde van het schrijven van dit essay riep Staatssecretaris Knops organisaties op om overheidssoftware waar mogelijk openbaar te delen.
Dat kan door op gov.uk /info tussen de url en de naam van de pagina te zetten. Bijvoorbeeld: https://www.gov.uk/info/repaying-your-student-loan
Het hoeft niet alleen met foto’s, jezelf laten zien kan op zoveel manieren. Bijvoorbeeld door de code die je geschreven hebt open source te maken. Of door zoals Gov.uk dat zo mooi doet: op elke webpagina op de achterkant delen waarom die webpagina zo is en hoe die presteert. Of door beslisregels te publiceren zodat burgers het computerbesluit kunnen ‘terugrekenen’. Door standaard een doenvermogentoets op te nemen in de uitvoeringstoets bij nieuw beleid, of het ministerie daar nu wel of niet om vraagt. Door bijvoorbeeld de onruststoker te zijn en strak vast te houden aan begrijpelijke taal op de site en niet mee te gaan in politieke frames van communicatie-afdelingen van ministeries.
Door af en toe, in het belang van de burger, nee te zeggen tegen de minister. Door soms gewoon de poort op slot te doen.
Een begripvolle ambtenaar maakt een begripvolle digitale overheid. Dat betekent nogal wat. Door alle vier definities van de begripvolle ambtenaar zitten drie waarden: open, eerlijk en samen. Dat zijn mijn aanbevelingen voor de makers van de digitale overheid. Lees verder...
